Kärnvapenkontroll i 2020s

Biden-administrationen ser vapenkontroll som ett verktyg som kan främja säkerhet och stabilitet. Det kommer att försöka engagera Ryssland om ytterligare kärnvapenminskningar och andra åtgärder. Vapenkontroll under 2020—talet kommer att återspegla kontinuitet med tidigare ansträngningar—kärnvapenminskningar kommer att förbli en bilateral fråga mellan Washington och Moskva-men innehåller också nya element. Det återspeglar det faktum att strategisk stabilitet har blivit ett mer komplext koncept.

börja med strategisk stabilitet

Donald Trump var den första amerikanska presidenten på 50 år som inte nådde någon överenskommelse inom området kärnvapen. President Biden ser vapenkontroll som ett viktigt politiskt verktyg. På sin första heldag på kontoret gick han med på att förlänga 2010 nya strategiska Vapenminskningsfördraget (ny START) med fem år. Hans administration planerar att göra mer. Den 3 februari sade utrikesminister Blinken att Washington skulle ” fortsätta med Ryska federationen, i samråd med kongressen och USA: s allierade och partners, vapenkontroll som adresserar alla sina kärnvapen.”

Steven Pifer

Nonresident Senior Fellow – utrikespolitik, Centrum för säkerhet, strategi och teknik, Centrum för USA och Europa, vapenkontroll och icke-Spridningsinitiativ

detta kommer inte att hända omedelbart. Förvaltningen måste få sitt team på plats. Det kommer att genomföra en översyn av amerikanska program och doktrin, som kan vara bredare än de kärnkraftsställningar som utförts av tidigare förvaltningar.

det första allvarliga USA-Ryska engagemanget om kärnvapenfrågor kommer sannolikt att inträffa i strategiska stabilitetssamtal. Den klassiska definitionen av strategisk stabilitet är en situation där ingen sida har ett incitament, i en allvarlig kris eller konventionell konflikt, att använda kärnvapen först. Under fem decennier som började på 1960-talet baserades strategisk stabilitet till stor del på att jämföra amerikanska och sovjetiska strategiska offensiva kärnvapenstyrkor. Om varje sida hade förmågan, även efter att ha absorberat en massiv första strejk, att hämnas med förödande konsekvenser, hade ingen incitament att använda kärnvapen.

dagens strategiska stabilitetsmodell är mer komplex. I stället för en tvåspelarmodell baserad bara på strategiska kärnvapenstyrkor är dagens multi-player och multi-domain. Kärnvapenstyrkor från tredje land som Kina måste tas med i beräkningen. Förutom kärnvapen bör modellen ta hänsyn till missilförsvar, precisionsstyrd konventionell strejk, rymd-och cyberutveckling.

USA-ryska strategiska stabilitetssamtal bör ta itu med alla dessa faktorer. De bör också ta itu med doktrinen. Typexempel: eskalera till deescalate. De flesta ryska experter hävdar att detta aldrig blev officiell Rysk doktrin. Pentagon tror dock att det har, och det påverkade 2018 US nuclear posture review. Åtminstone verkar varje sida tro att den andra har sänkt tröskeln för att använda kärnvapen. Det borde inte lämna någon bekväm.

kärnvapen

formella kärnvapenförhandlingar kommer under överskådlig framtid att förbli en bilateral amerikansk-Rysk fråga. Det beror på skillnaden i antal. Enligt Federation of American Scientists har USA cirka 3600 kärnvapenhuvud i sitt aktiva lager, medan Ryssland har cirka 4300. Inget tredjeland har mer än cirka 300.

Trump-administrationen försökte föra Kina till en förhandling mellan USA och Ryssland, men det formulerade aldrig en plan för att göra det. Det är ingen överraskning. Washington och Moskva skulle inte gå med på att minska till Kinas nivå, inte heller skulle de gå med på att legitimera en kinesisk uppbyggnad till sina nivåer, och Kina skulle inte acceptera ojämlika gränser.

ny START täcker USA och Ryssland vardera på högst 700 utplacerade interkontinentala ballistiska missiler (ICBM), ubåtlanserade ballistiska missiler (Slbm) och kärnvapenkapabla bombplan och inte mer än 1 550 utplacerade strategiska stridsspetsar. Dessa gränser kommer att gälla fram till februari 2026.

New starts gränser täcker dock inte 60-65 procent av de aktiva kärnkraftslagren i de två länderna. Reserv (eller icke-utplacerade) strategiska kärnstridsspetsar och icke-strategiska kärnstridsspetsar—oavsett om de är utplacerade eller icke-utplacerade—är obegränsade.

efter det kalla kriget minskade USA dramatiskt sina icke-strategiska kärnvapen och eliminerade alla havsbaserade och landbaserade system. Idag är det enda amerikanska icke-strategiska kärnvapnet B61 gravitationsbomben. Ryssland, å andra sidan, upprätthåller ett stort antal och olika icke-strategiska kärnstridsspetsar—nära 2000 för land -, sjö – och luftbaserad leverans samt för defensiva system. Detta väcker oro för att Ryssland kan ställas in för att använda sådana vapen i en konflikt.

den amerikanska militären upprätthåller fler reservstrategiska stridsspetsar. Detta återspeglar en önskan att säkra sig mot tekniska överraskningar eller negativ geopolitisk utveckling. Den amerikanska militären har genomfört nya STARTMINSKNINGAR på ett sätt som skulle tillåta det, om fördraget skulle kollapsa, att lägga till eller ”ladda upp” stridsspetsar på ICBM och Slbm som nu har färre än deras kapacitet. När Ryssland moderniserar sina strategiska ballistiska missiler utökar det också sin uppladdningskapacitet.

det logiska nästa steget för USA och Ryssland skulle innebära förhandlingar om ett avtal med en sammanlagd gräns som täcker alla deras kärnvapenhuvud. (Pensionerade men ännu inte demonterade stridsspetsar kunde hanteras separat.) En sammanlagd gräns kan kompensera minskningar av Rysslands numeriska fördel i icke-strategiska kärnstridsspetsar med minskningar av USA: s numeriska fördel i icke-utplacerade strategiska stridsspetsar.

för ett teoretiskt avtal, anta en sammanlagd gräns på högst 2500 totala kärnvapenhuvud. Inom det aggregatet kan det finnas en sublimit av högst 1000 utplacerade strategiska stridsspetsar på utplacerade ICBM, Slbm och alla nya typer av strategiska system med utplacerade stridsspetsar—de vapen som lättast lanseras. Detta tillvägagångssätt skulle behandla bombvapen som icke-utplacerade, eftersom de inte underhålls ombord på flygplan. Helst skulle alla andra kärnvapen än de på utplacerade strategiska leveranssystem förvaras i lagring. Ett nytt avtal skulle också kunna sänka de nya STARTGRÄNSERNA för utplacerade leveranssystem och utplacerade och icke utplacerade bärraketer.

detta skulle vara ambitiöst. Med det sagt skulle det lämna varje kärnvapenmakt med åtta gånger så många kärnvapen som något tredjeland. Även om avtalet inte medförde sådana dramatiska minskningar skulle strukturen för första gången fånga alla amerikanska och ryska kärnvapenhuvud.

ett sådant avtal kan göra det möjligt för USA och Ryssland att börja hantera kärnvapenstater i tredje land, och här är där kärnvapenkontroll på 2020-talet kan komma in på nytt territorium. Washington och Moskva kunde be Kina, Storbritannien och Frankrike att göra ensidiga åtaganden om att inte öka antalet kärnvapen så länge USA och Ryssland minskade sina och gick med på begränsade transparensåtgärder för att ge förtroende för att de följde dessa åtaganden.

detta USA-Ryska avtal skulle kräva nya verifieringsåtgärder för att övervaka antalet kärnvapen i lagring. Det kommer sannolikt att göra båda sidornas militärer obekväma. Men båda har anpassat sig till obekväma övervakningsåtgärder tidigare.

vissa vapenkontrollexperter bedömer att ett avtal som begränsar alla kärnvapen, särskilt icke-strategiska kärnvapen, är för ambitiöst och har föreslagit alternativa tillvägagångssätt. Man skulle utöka New starts gränser för att fånga system som interkontinentala marklanserade boost-glid missiler och kärnkraftsdrivna torpeder, förbjuda andra nya typer av strategiska system och minska förhållandet mellan utplacerade strategiska stridsspetsar och utplacerade strategiska leveranssystem, men skulle inte försöka begränsa icke-strategiska kärnvapen.

ett annat alternativ skulle kräva att icke-strategiska kärnvapen flyttas bort från baser med tillhörande leveranssystem till ett litet antal lagringsplatser, med övervakningsaktiviteter utformade för att verifiera frånvaron av kärnvapen vid baserna som rymmer leveranssystem, inte för att bekräfta eller övervaka antalet vapen i lagring. Även om det ursprungligen föreslogs endast för Europa, skulle det kunna breddas för att tillämpas på global basis.

ett tredje alternativ skulle helt enkelt försöka sänka New starts gränser. Förhoppningsvis kommer dock de amerikanska och ryska regeringarna att visa större ambitioner.

andra möjliga frågor på USA-Rysslands Agenda

vapenkontroll kan komma in på nytt territorium under 2020-talet om frågor och typer av vapen som, även om de inte är kärnvapen, fortfarande påverkar strategisk stabilitet. De kan diskuteras i USA-ryska strategiska stabilitetssamtal. Om ett mandat överenskommits skulle de kunna delas ut i separata förhandlingar.

en uppsättning frågor gäller missilförsvar. Det amerikanska markbaserade mid-course defense (GMD) – systemet är utformat för att försvara sig mot skurkstater, som Nordkorea, inte mot en rysk eller kinesisk ballistisk missilattack. Ryska tjänstemän i det förflutna har ändå visat ett intresse av att begränsa missilförsvar. Huruvida de kommer att insistera på att förhandla om missilförsvar i samband med en nästa omgång av kärnvapenförhandlingar återstår att se.

USA: s missilförsvar nu och under överskådlig framtid utgör inget allvarligt hot mot ryska strategiska ballistiska missiler, en punkt som ryska tjänstemän ibland verkar erkänna. (Kina, med en mycket mindre strategisk kraft, har större anledning till oro, även om GMD-systemets prestanda inte har varit särskilt bra.) Å andra sidan verkar det inte vara svårt att skapa ett avtal som täcker strategiska missilförsvar som GMD-systemet och Moskva missilförsvarssystem som skulle tillämpa begränsningar men ändå lämna USA utrymme för kapacitet att försvara sig mot en nordkoreansk ICBM-attack. Vad som skulle vara svårt skulle vara Washington-politiken, där republikanerna motsätter sig några gränser för missilförsvar.

en annan fråga är precisionsstyrda konventionella strejkvapen. I vissa fall kan dessa uppfylla uppdrag som tidigare krävde kärnvapen. Luft-och sjölanserade kryssningsmissiler har funnits i USA: s inventering i årtionden och nu i den ryska inventeringen. Båda sidor utvecklar hypersoniska vapen. Med nedläggningen av 1987 Intermediate-range Nuclear Forces Treaty finns det 9m729 marklanserad kryssningsmissil och sannolikt andra framtida mellandistansmissiler. Det skulle vara svårt att utforma ett arrangemang som begränsade alla sådana vapen, men amerikanska och ryska tjänstemän kan överväga om en delmängd utgör ett särskilt hot mot strategisk stabilitet och bör bli föremål för förhandlingar.

en möjlighet skulle försöka förbjuda kärnvapenarmade mellandistansmissiler. En annan möjlighet, även om den har nackdelar, skulle bygga på den ryska tanken om ett moratorium för utplacering av mellandistansmissiler i Europa, förutsatt att det skulle innebära omlokalisering av 9m729 missilsystem ur Europa.

operationer i rymden—som används för tidig varning, kommando, kontroll och kommunikation och andra ändamål—kan också påverka strategisk stabilitet. Ett brett avtal som förbjuder militarisering av rymden är svårt att föreställa sig. Amerikanska och ryska tjänstemän kan dock undersöka mer begränsade åtgärder, såsom uthållningszoner runt vissa deklarerade satelliter, ett förbud mot anti-satellittester som genererar orbitalskräp och ett förbud mot att placera vapen i rymden som är utformade för att träffa mål på jorden.

när det gäller cyberdomänen verkar traditionella vapenkontrollåtgärder vara olämpliga. Washington och Moskva kan lova att inte blanda sig i den andra sidans kärnvapenstyrnings -, kontroll-och kommunikationssystem, men det kunde inte heller vara säkert att pantet observerades.

till skillnad från kärnvapenminskningar, som kommer att förbli en fråga mellan USA och Ryssland under 2020-talet, kan vissa relaterade frågor övervägas på en bredare basis. Till exempel visas Kina alltmer en peer-konkurrent med USA och Ryssland i rymdoperationer. Dessutom har Kina många mellanliggande missiler. Det ligger fortfarande i USA: s intresse att engagera Kina i strategiska stabilitetssamtal. Vid någon tidpunkt kan trilaterala eller multilaterala diskussioner vara lämpliga.

agendan för kärnvapenkontroll och relaterade frågor under 2020-talet är bred. När USA, Ryssland och andra räknar ut hur man upprätthåller och förbättrar strategisk stabilitet i en multi-player, multi-domain-värld, kommer Washington och Moskva att fortsätta att ha en central roll. Det finns mycket som kan göras för att förbättra stabiliteten och stärka den globala säkerheten. Washington och Moskva måste övervinna den misstro som skapats av brott mot tidigare vapenkontrollavtal och ta ett innovativt tillvägagångssätt, även om vissa problem visar sig olösliga, åtminstone på kort sikt. Men de har en möjlighet och en skyldighet att försöka.