El Papel de la Opinión Pública en la Política Exterior

La cuestión de la opinión pública y su influencia en la política exterior ha sido objeto de controversia entre estudiosos de diferentes escuelas de pensamiento. El desacuerdo teórico y empírico se centra en la «naturaleza» y la «influencia» de la opinión pública. Este artículo examina ambos. En primer lugar, examina las perspectivas teóricas opuestas sobre la opinión pública. A continuación, analiza la evidencia empírica sobre la exactitud o no de esos puntos de vista (teóricos) contradictorios. Por último, el artículo arroja luz sobre una posición alternativa sobre el impacto de la opinión pública en la política exterior, seguida de algunas observaciones finales.

Desacuerdo teórico

Teóricamente, el realismo, o «el modelo centrado en la élite», afirma que la opinión pública es emocional (o «temperamental»), irracional, mal informada, fácilmente desplazable (o volátil), carece de estructura y coherencia, y puede ser manipulada por líderes desde la cima.1 En lo que respecta al politólogo Gabriel A. Almond, «la opinión pública es apática cuando debe preocuparse, y pánico cuando debe estar tranquila».2 Para el realista clásico Hans Morgenthau, el neorrealista John J. Mearsheimer y el historiador diplomático George F. Kennan, los políticos hacen política exterior sobre la base del «interés nacional» e ignoran los puntos de vista «emocionales» y «subjetivos» de las masas. Los responsables de la formulación de políticas lo hacen porque son funcionarios responsables que por lo general saben lo que es «sabio», «necesario» y más «conveniente» para el país.3

Para los realistas, los responsables de la formulación de políticas optan por la opción racional, una opción que probablemente logrará el mejor resultado. Sus elecciones están influenciadas por fuerzas externas, como la supervivencia y la maximización del poder en un sistema internacional incierto, en lugar de fuerzas internas, como la opinión pública. El público puede aprobar o desaprobar un gobierno, pero no puede administrarlo; una masa no puede «gobernar». En lo que respecta al realismo, el gobierno siempre lidera, no sigue. Los líderes también pueden llevar al público a mantener ciertos puntos de vista.4 Los líderes toman medidas para convencer al público de que apoye las decisiones que ya han tomado. Pueden hacerlo «enmarcando» un tema de una manera particular y participando en «conversaciones artesanales». Pueden hacerlo ya que el público estadounidense tiene menos conocimiento sobre asuntos exteriores que sobre políticas internas.5 Por ejemplo, los gobiernos británico y estadounidense dedicaron tiempo y recursos significativos para convencer a sus electorados de que Saddam Hussein poseía armas de destrucción masiva y, por lo tanto, su régimen constituía una amenaza.6

Se dice que los medios de comunicación apenas desafían a la dirección ejecutiva y, en cambio, apoyan fielmente la política. Si hubo alguna correlación entre la opinión pública y la política exterior, la opinión pública «sigue el liderazgo del poder ejecutivo, ya que los presidentes tienen un control significativo sobre la difusión de información y, por lo tanto, un margen considerable en la selección de políticas».7 En resumen, las teorías realistas argumentan que los responsables de la formulación de políticas «llevan» al público a apoyar sus políticas o «ignoran» por completo las preferencias públicas. En consecuencia, hay poco vínculo directo entre lo que piensa el público y lo que hacen los líderes.

El modelo pluralista, en particular las teorías liberales, considera que la opinión pública es relativamente estable, sensiblemente estructurada, coherente y, por lo tanto, impactante en la política exterior, ya que los presidentes tienen en cuenta la opinión pública al tomar decisiones de política exterior.8 Las teorías liberales, como la teoría de la paz democrática, afirman que los presidentes tienen en cuenta las preferencias públicas para una serie de supuestos, que se pueden resumir de la siguiente manera. En primer lugar, el apoyo público es esencial porque legitima al gobierno dentro de las democracias. El éxito en una elección suele ser esencial para asegurar la legitimidad, pero no siempre es suficiente.9 ‘ Si el público no tuviera voz en la formulación de políticas, con todo el poder centralizado en los ejecutores de los gobiernos, la formulación de políticas estaría sujeta a una «dictadura electa»‘.10

En segundo lugar, los políticos racionales dejan de lado sus propias creencias y siguen obedientemente las preferencias públicas porque son responsables de la voluntad del público.11 En tercer lugar, los presidentes quieren mantener o incluso aumentar su nivel de aprobación. Las decisiones impopulares de política exterior pueden reducir las posibilidades de un presidente de obtener apoyo para la reelección, o para políticas internas más importantes, o incluso para la implementación de políticas (impopulares), y por lo tanto, los presidentes tienen cuidado de no tomar decisiones riesgosas.12 Finalmente, debido al hecho de que los ciudadanos soportan la carga de la guerra en ‘sangre, sudor, lágrimas y dólares de impuestos’, se opondrían a involucrarse en guerras extranjeras.13 En resumen, como las élites políticas son en última instancia responsables ante el público, los políticos racionales intentan obtener una ventaja en las urnas mediante la promulgación de políticas favorecidas por el público. Evitan las políticas que alienan u ofenden a los electorados.

Además de las teorías liberales, los enfoques en el subcampo del Análisis de Política Exterior, especialmente los que se centran en el proceso de toma de decisiones, asumen que la opinión pública es una fuente crucial de análisis y, por lo tanto, desempeña un papel en la configuración de las decisiones de política exterior. Estos enfoques analizan el papel de la opinión pública en la toma de decisiones como parte de factores domésticos o «internos», que incluyen el impacto del Congreso, los medios de comunicación y los expertos del área.14

Evidencia empírica

Empíricamente, cada una de las afirmaciones anteriores está respaldada por una gran cantidad de evidencia. Primeros estudios influyentes del historiador diplomático Thomas A. Bailey, El hombre de la calle: El impacto de la Opinión Pública estadounidense en la Política Exterior (1948), El pueblo estadounidense y la Política Exterior (1950) de Almond, el historiador diplomático George F. La Diplomacia americana de Kennan, 1900-1950 (1951), y los ensayos del periodista Walter Lippmann en la Filosofía pública (1955), eran de la opinión de que el pueblo estadounidense estaba mal informado de los asuntos mundiales, sus opiniones carecían de coherencia y estructura, y sus puntos de vista eran volátiles e irracionales. En consecuencia, sus opiniones rara vez influyeron en los encargados de formular políticas.15

En cambio, cada vez más estudios en los últimos 40 años han encontrado que los primeros estudios no habían demostrado su caso para afirmar que la actitud pública tenía un papel importante en lo que respecta a la formulación de políticas en el extranjero. Se dice que la Guerra de Vietnam estimuló esos estudios, permitiendo a los analistas políticos desafiar las opiniones realistas sobre la opinión pública. Una investigación pionera fue llevada a cabo por John E. Mueller, quien ─ utilizando las Guerras de Vietnam y Corea como un estudio de caso ─ demostró de manera convincente que la opinión pública importaba durante las guerras que se vuelven prolongadas y costosas en términos de sangre estadounidense y dólares de impuestos.16

Ole R. Holsti realizó otro estudio prominente que desafió las opiniones anteriores. Escribiendo sobre el papel de la opinión pública en los Estados Unidos, su investigación mostró que la Primera Guerra Mundial cambió el papel de la participación pública de un papel teórico a uno práctico. La Segunda Guerra Mundial y sus secuelas fortalecieron aún más el papel de la opinión pública. Para Holsti, el fin de la Guerra Fría, especialmente el fin del consenso bipartidista en política exterior, facilitó el aumento de las divisiones partidistas en los Estados Unidos y, en consecuencia, planteó nuevas preguntas sobre el papel de la opinión pública en la toma de decisiones de política exterior.17

Una pregunta vital que muchos se hacen hoy en día es si todavía es apropiado afirmar que el público está mal informado, ya que en el mundo de hoy, con tecnología de la información avanzada, la masa está indudablemente mejor informada sobre asuntos relacionados con asuntos internos y exteriores.18 La investigación de Holsti abordó la misma cuestión al abordar dos cuestiones importantes que estaban sujetas a desacuerdo: el público no podía hacer juicios informados sobre política exterior porque su conocimiento de los asuntos exteriores era limitado, y la opinión pública no tenía ningún papel en la toma de decisiones. Holsti utilizó datos extensos sobre la actitud y las preferencias del público sobre los acontecimientos extranjeros y concluyó que, aunque el público estadounidense no estaba bien informado sobre todos los detalles de los asuntos exteriores, su opinión era generalmente estable y razonable en reacción a los acontecimientos del mundo real, no carecía de estructura y, en muchos casos, tenía una influencia crucial en las decisiones de política exterior.19

Los estudios posteriores a Holsti (y algunos anteriores, como el de Mueller) encontraron que el público estadounidense se preocupaba por los asuntos exteriores y tenía opiniones que eran «racionales», «prudentes» y «estables». La investigación de Sobel es uno de los estudios relativamente recientes. En su obra crucial, Sobel defendió firmemente el poder del pueblo. Al centrarse en cuatro casos de intervenciones prominentes de Estados Unidos en la segunda mitad del siglo 20 ─ la Guerra de Vietnam, el apoyo de Estados Unidos a la Contra en Nicaragua, la Guerra del Golfo y la crisis de Bosnia─, concluyó que en cada caso la opinión pública «restringió», pero no estableció, la política de intervención extranjera de Estados Unidos.20

Sobel añadió que «el apoyo facilita, mientras que la oposición limita» 21, es decir, que la opinión pública «establece los parámetros dentro de los cuales operan los responsables políticos».22 Por ejemplo, debido al síndrome de «no más Vietnam», la Administración Reagan no intervino en Nicaragua, sino que solo ayudó a los rebeldes contrarrevolucionarios.23 A un gran comunicador como el presidente Ronald Reagan le resultaba difícil persuadir al público estadounidense para que apoyara políticas abiertamente intervencionistas en Nicaragua. La Administración de Bush desplegaría una gran fuerza en la Guerra del Golfo para ayudar al público a sentirse seguro, y así ganar y mantener el apoyo estadounidense.24 La Administración Clinton se negó a enviar fuerzas terrestres para luchar en Bosnia y se mostró reacia a intervenir durante los primeros tres años por temor a que el público reaccionara negativamente si los Estados Unidos se estancaban en una misión interminable. Cuando la actitud pública aprobó la acción aliada, la administración Clinton eventualmente se involucró en una misión multilateral.25 (Para complicar las cosas, hay ejemplos recientes prominentes que demuestran que la «política de intervención extranjera» no puede ser limitada por la opinión pública, por ejemplo, el Gobierno británico en 2003 ignoró a la opinión pública británica e involucró al Reino Unido en la Guerra de Irak.26)

Los estudios contemporáneos, sin embargo, apoyan cada vez más los puntos de vista ‘Holsti-Sobel’. Son citados por Holsti, Sobel, Knecht y muchos otros.27 (Algunos incluso van más allá al dar a entender que la opinión pública determina la política exterior.) 28 Page y la investigación de Shapiro encontraron que la opinión pública se mantuvo notablemente estable (por ejemplo, el público estadounidense se opuso consistentemente al aislacionismo y favoreció el multilateralismo) y fue impulsada por eventos específicos (un proceso racional en lugar de un mal humor irracional) en los últimos 50 años.29 Bruce W. Jentleson utilizó datos y cifras para hacer los mismos puntos.30 Samuel L. Popkin encontró que, a pesar de que los ciudadanos estadounidenses no estaban muy bien informados sobre los asuntos mundiales, todavía lograron «tener un sentido razonablemente coherente» del desarrollo internacional.31

Una Teoría Condicional de la Capacidad de Respuesta Política

Marcus Hobley da un ejemplo de dos puntos de vista contrastantes de dos líderes: Winston Churchill era de la opinión de que no existe tal cosa como la opinión pública. Solo hay opinión publicada. Pero Abraham Lincoln opinó que la opinión ública en este país lo es todo.»32

Los defensores que invocan la» Teoría Condicional de la Respuesta Política » argumentarían que las dos citas contrastantes dejan en claro que no hay una respuesta clara. La «Teoría Condicional de la Capacidad de respuesta Política» afirma que la influencia de la opinión pública en la política exterior varía de un caso a otro y de un presidente a otro. Los presidentes no siempre lideran o siguen.33 Presidentes podrían dirigir, seguir o ignorar a la opinión pública, dependiendo de las circunstancias del asunto y del presidente en cuestión. En cambio, la teoría ha identificado factores que aumentan o disminuyen la sensibilidad de un presidente a la opinión pública. Por ejemplo, cuando un gran porcentaje de estadounidenses está atento al tema, o cuando una mayoría significativa de estadounidenses tiene la misma preferencia sobre el tema, los presidentes parecen sentir una mayor presión y respuesta a la opinión pública. Pero si el público no está centrado o, peor aún, dividido en el tema, la respuesta política disminuye en consecuencia. La teoría también encuentra que las crisis como la guerra generalmente producen un público muy atento. Durante la crisis, el público sigue atento a cómo se implementan las políticas y está interesado en los resultados.34

El libro del autor de este artículo ha encontrado convincentes los argumentos de la Teoría Condicional de la Receptividad Política. Por ejemplo, el presidente Barack Obama era más sensible a la actitud pública que el presidente George W. Bush. Sin embargo, en varias ocasiones Obama incluso tuvo que ignorar a la opinión pública.35

Conclusión

El debate entre los liberalistas y los realistas ha continuado hasta la fecha, y lo más probable es que perdure en el futuro. Por lo tanto, este artículo no podrá ofrecer una solución definitiva a una disputa teórica de este tipo. Sin embargo, en lo que respecta a la evidencia empírica, este artículo ha encontrado que el argumento de la «Teoría Condicional de la Respuesta Política» es más convincente.

Sharifullah Dorani, Ph. D. de la Universidad de Durham; Editor de Área de Estudios del Sur de Asia, Cesran International,

Notas:

1. Los argumentos realistas se encuentran en: T. KNECHT, & M. S. WEATHERFORD. (2006). Public Opinion and Foreign Policy: The Stages of Presidential Decision Making (en inglés). International Studies Quarterly (en inglés). 50, 705-727. Disponible en: http://home.comcast.net/~lionelingram/592_Knecht_PublicOpinion_4092800.pdf; LIPPMANN, W. (1995). Essays in public philosophy (en inglés). Boston, Little, Brown and Company, pp. 3-27; MCCORMICK, J. M. (2014). American foreign policy & process, p. 533; JENTLESON, B. W. (2013). American Foreign Policy 5e – The Dynamics of Choice in the: 21st Century (en inglés). American Foreign Policy 5e-The Dynamics, W. W. Norton & Company, pp. 76-78; ROBINSON, P. The role of media and public opinion, en SMITH, S., HADFIELD, A., & DUNNE, T. (2008). Foreign policy: theories, actors, cases (en inglés). Oxford, Oxford University Press, pp. 137-141; ROBINSON, P. Media and US foreign policy, en COX, M., & STOKES, D. (2008). Política exterior de Estados Unidos. Oxford, Oxford University Press, pp 166-167.
2. Almond se cita en SOBEL, R. (2001). The impact of public opinion on U. S. foreign policy since Vietnam: constraining the colossus (en inglés). Nueva York, Oxford University Press, pág. viii.
3. Knecht y Weatherford, Public Opinion and Foreign Policy; Jentleson, American Foreign Policy, pág. 76; Lippmann, Essays in public philosophy, pág. 20.
4. KNECHT, T. (2010). Prestar atención a los asuntos exteriores: cómo afecta la opinión pública a la toma de decisiones presidenciales. University Park, Pa, Pennsylvania State University Press. http://public.eblib.com/choice/publicfullrecord.aspx?p=3384960; Robinson, The role of media and public opinion, p. 138; Lippmann, Essays in public philosophy, p. 14.
5. Knecht, Prestando atención a los asuntos exteriores.
6. Robinson, El papel de los medios de comunicación y la opinión pública, p. 141.
7. Knecht y Weatherford, Public Opinion and Foreign Policy; argumentos realistas similares se presentan en Robinson, The role of media and public opinion, p. 138.
8. Las vistas liberales se encuentran en: SHAMIR, YAACOV. (2004-2005). Introducción: ¿Qué es la Opinión Pública y por qué es importante la Resolución de Conflictos?, Palestine-Israel Journal of Politics, Economics and Culture, Vol. 11, números 3& 4. Disponible en: http://www.pij.org/details.php?id=304 ; McCormick, American foreign policy & process, pág. 533; HOLSTI, O. R. (1996). Public opinion and American foreign policy (en inglés). Ann Arbor, University of Michigan Press, pp. 26-37, 39-46, 159-162, 209-216; K. STEVEN, & S. M. PATRICK. (2009). ¿Importa la Opinión Pública? Actitudes Mundiales sobre la Gobernanza Mundial. El Consejo de Relaciones Exteriores. Disponible en: http://www.cfr.org/global-governance/does-public-opinion-matter-world-attitudes-global-governance/p34673
9. Shamir, Introducción.
10. Flint, James. (2015). La política exterior, el Estado, la Opinión Pública Internacional y los Medios de Comunicación. E-RELACIONES INTERNACIONALES. Disponible en: http://www.e-ir.info/2015/02/12/foreign-policy-the-state-international-public-opinion-and-the-media/
11. WITTKOPF, E. R., JONES, C. M., & KEGLEY, C. W. (2012). American foreign policy: pattern and process (en inglés). Nueva York: St Martin’s press, pág. 265; Knecht, Prestar atención a los asuntos exteriores; Robinson, El papel de los medios de comunicación y la opinión pública, pág. 139.
12. CHAN, S., & SAFRAN, W. (2006). Public Opinion as a Constraint against War: Democracies ‘ Responses to Operation Iraqi Freedom (en inglés). Análisis de Política Exterior. 2, 137-156; Shamir, Introducción; Knecht, Prestando atención a los asuntos exteriores; Kegley y Wittkope, American foreign policy, pág. 291.
13. Chan y Safran, Public Opinion as a Constrain; Robinson, Media and US foreign policy, p. 167.
14. SNYDER, R. C., BRUCK, H. W., & SAPIN, B. M. (1962). Foreign policy decision-making; an approach to the study of international politics. , Free Press of Glencoe, pp. 85-6; NEACK, L., HEY, J. A. K., & HANEY, P. J. (1995). Foreign policy analysis: continuity and change in its second generation. Englewood Cliffs, N. J., Prentice Hall, pp. 117, 135-138; HUDSON, V. M. (2007). Foreign policy analysis: classic and contemporary theory (en inglés). Lanham, Rowman & Littlefield Pub, pp.15, 25-26, 127; Jentleson, American Foreign Policy, pp. 57-75, 81-84.
15. Estos estudios pioneros se citan en casi todos los artículos académicos sobre la correlación entre la opinión pública y la política exterior. Algunas de las fuentes incluyen: Sobel, The impact of public opinion on U. S. foreign policy since Vietnam, pp. vii-viii; Holsti, Public opinion and American foreign policy, pp. 1-21, 23-37, especialmente pp. 10-12, 19, 24, 29-31; Robinson, The role of media and public opinion, p. 139; Knecht y Weatherford, Opinión Pública y Política Exterior. Knecht y Weatherford, además, citan un puñado de estudios recientes que apoyan los puntos de vista del consenso inicial.
16. MUELLER, J. E. (1973). Guerra, presidentes y opinión pública. Nueva York, Wiley, pp 35-39, 65, 239-241, 266.
17. Holsti, Public opinion and American foreign policy, pp. 15-19, 39-40, 159-162, 209-216.
18. Hadfield, y Dunne, Foreign policy, pp. 141, 151; Robinson, Media and US foreign policy, pp. 179-181.
19. Holsti, Public opinion and American foreign policy, pp. 26-37, 40-62.
20. Sobel, The impact of public opinion on U. S. foreign policy since Vietnam, pp. X, 5, 25.
21. Ibíd., p. 25.
22. Ibíd., p. x.
23. Ibíd., páginas 138-139.
24. Ibíd., páginas 173-174.
25. Ibíd., 4-5, 229-230.
26. Robinson, El papel de los medios de comunicación y la opinión pública, p. 141.
27. Holsti, Public opinion and American foreign policy, pp.39-78, 191-216; Sobel, The impact of public opinion on U. S. foreign policy since Vietnam, pp. viii, ix; Knecht y Weatherford, Public Opinion and Foreign Policy.
28. En su artículo, Opinión Pública y Política Exterior, Knecht y Weatherford los nombran de la siguiente manera: SMALL, M. (1988). Johnson, Nixon y las Palomas. New Brunswick, Rutgers University Press; BARTELS, L. M. (1991). Constituency Opinion and Congressional Policy Making: Regan Defence Building, American Politics Science Review. 85: 457-474; HARTLEY, T., & RUSSETT, B. (1992). Opinión Pública y Defensa Común: ¿Quién Gobierna el Gasto Militar en Estados Unidos? American Political Science Review. 86, 905-915; PAGE, B. I., & SHAPIRO, R. Y. (1992). El público racional: fifty years of trends in Americans’ policy preferences (en inglés). Chicago, University of Chicago Press. http://public.eblib.com/choice/publicfullrecord.aspx?p=557556.
29. Página y Shapiro es citado por Sobel, The impact of public opinion on U. S. foreign policy since Vietnam, p. viii; y, Holsti, Public opinion and American foreign policy, pp. 43-44.
30. Jentleson, American Foreign Policy, pp. 78-79.
31. POPKIN, S.L. (1991). The reasoning voter: communication and persuasion in presidential campaigns (en inglés). Chicago, University of Chicago Press. El votante razonado. Chicago; University of Chicago Press, 1991, págs. 20 y 21; un punto similar se hace también en Sobel, The impact of public opinion on U. S. foreign policy since Vietnam, p. viii.
32. HOBLEY, MARCUS. (2012). La Opinión Pública Puede Desempeñar un Papel Positivo en la Formulación de Políticas. The Guardian, 3 de septiembre.
33. Hadfield, y Dunne, Foreign policy, p. 141.
34. La «Teoría Condicional de la Capacidad de Respuesta Política» se menciona en Knecht, Prestando atención a los asuntos exteriores, y en Knecht y Weatherford, Opinión Pública y Política Exterior.
35. El libro, América en Afganistán: Política Exterior y Toma de Decisiones de Bush a Trump y Obama, será publicado por I. B. Tauris en julio de 2018.

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Cómo citar:

DORANI, S. (2018), ‘El papel de la Opinión Pública en la Política Exterior’, Revista Reflexión Política, 4(4): 22-28.