Lorsque George W. Bush a regardé par la fenêtre d’Air Force One alors qu’il survolait Bagdad début juin, il avait des raisons d’être heureux. Il venait de terminer une visite réussie en Europe et au Moyen-Orient. Le voyage a commencé à Varsovie, où il a eu l’occasion de remercier personnellement la Pologne d’être l’un des deux pays européens à fournir des troupes à l’effort de guerre en Irak. Il s’est ensuite rendu en Russie pour célébrer le 300e anniversaire de Saint-Pétersbourg. Il s’est envolé pour Évian, une ville des Alpes françaises, pour assister à une réunion au sommet des dirigeants des principales économies mondiales. Il s’est ensuite arrêté à Charm el Cheikh, en Égypte, pour une réunion avec des dirigeants arabes modérés, avant de se rendre à Aqaba, en Jordanie, sur les rives de la mer Rouge, pour discuter de la feuille de route pour la paix avec les premiers ministres israélien et palestinien. Il a fait son dernier arrêt à Doha, au Qatar, où les troupes du Commandement central des États-Unis l’ont accueilli avec un tonnerre d’applaudissements. Maintenant, Bush regardait la ville que les troupes américaines s’étaient emparées quelques semaines auparavant.
Le voyage de sept jours de Bush dans six pays a été à bien des égards un tour de victoire pour célébrer le triomphe de l’Amérique dans la guerre d’Irak — une guerre à laquelle de nombreux dirigeants rencontrés par Bush lors de son voyage s’étaient opposés. Mais dans un sens plus large, lui et ses conseillers y voyaient une justification de son leadership. Au cours de ses 30 premiers mois au pouvoir, l’homme de Midland avait amorcé une révolution en matière de politique étrangère. Il avait écarté bon nombre des contraintes qui liaient les États-Unis à leurs alliés et redéfini les principes clés qui régissaient l’engagement américain dans le monde depuis plus d’un demi-siècle. Comme la plupart des révolutions, Bush a eu de nombreux critiques. Pourtant, il a maintenant voyagé à travers l’Europe et le Moyen-Orient non pas comme un pénitent qui fait amende honorable, mais comme un leader qui commande le respect. America unbound refaisait le cours de la politique internationale. Bush était le rare révolutionnaire qui avait réussi. Ou l’avait-il fait ?
La Révolution Bush
Quelle était précisément la révolution Bush en politique étrangère ? À son niveau le plus large, il reposait sur deux croyances. La première était que dans un monde dangereux, le meilleur, sinon le seul, moyen d’assurer la sécurité de l’Amérique était de se débarrasser des contraintes imposées par les amis, les alliés et les institutions internationales. Maximiser la liberté d’action de l’Amérique était essentiel car la position unique des États-Unis en faisait la cible la plus probable de tout pays ou groupe hostile à l’Occident. Les Américains ne pouvaient pas compter sur les autres pour les protéger; les pays ignoraient inévitablement les menaces qui ne les impliquaient pas. De plus, des arrangements formels limiteraient inévitablement la capacité des États-Unis à tirer le meilleur parti de leur puissance inégalée. Gulliver doit se débarrasser des contraintes qu’il a aidé les Lilliputiens à tisser.
La deuxième croyance était qu’une Amérique non liée devrait utiliser sa force pour changer le statu quo dans le monde. Bush n’a pas soutenu que les États-Unis gardent leur poudre sèche en attendant que les dangers se rassemblent. Alors que John Quincy Adams – le seul autre fils d’un président à occuper plus tard la Maison Blanche — avait estimé que les États-Unis ne devaient pas partir à l’étranger « à la recherche de monstres à détruire », Bush a soutenu que l’Amérique serait en péril si elle ne le faisait pas. « Le temps n’est pas de notre côté », a-t-il averti dans le discours sur « l’Axe du mal », son discours sur l’État de l’Union de 2002. « Je n’attendrai pas les événements, alors que les dangers s’accumulent. Je ne resterai pas là, alors que le péril se rapproche de plus en plus. Les États-Unis d’Amérique ne permettront pas aux régimes les plus dangereux du monde de nous menacer avec les armes les plus destructrices du monde. »Cette logique a guidé la guerre en Irak, et elle a animé les efforts de Bush pour faire face à d’autres États voyous.
Ces croyances fondamentales ont eu des conséquences importantes sur la pratique de la politique étrangère américaine. La première était un dédain pour les sortes d’institutions et d’arrangements multinationaux développés par les présidents de Truman à Clinton et une préférence décidée pour l’exercice unilatéral du pouvoir américain. L’unilatéralisme plaît à Bush et à ses conseillers car il est souvent plus facile et plus efficace, du moins à court terme, que le multilatéralisme. Dans la guerre du Kosovo, par exemple, Bush et ses conseillers estimaient que la tâche de coordonner les points de vue de tous les membres de l’OTAN compliquait grandement l’effort militaire. Mais lors de la guerre en Afghanistan, les planificateurs du Pentagone n’avaient pas besoin de soumettre leurs décisions à l’approbation étrangère. Cela ne veut pas dire que Bush a catégoriquement exclu de travailler avec d’autres. Au contraire, sa forme préférée de multilatéralisme — à se livrer lorsque l’action unilatérale est impossible ou imprudente — impliquait la construction de coalitions ad hoc de volontaires, ou ce que Richard Haass, ancien conseiller de Colin Powell, a appelé « multilatéralisme à la carte. »
Deuxièmement, la préemption n’était plus un dernier recours de la politique étrangère américaine. Dans un monde où les armes de destruction massive se répandaient et où les terroristes et les États voyous se préparaient à attaquer de manière non conventionnelle, Bush a fait valoir dans un rapport exposant la stratégie de sécurité nationale de son administration: « les États-Unis ne peuvent plus uniquement compter sur une posture réactive comme nous l’avons fait par le passé. . . . Nous ne pouvons pas laisser nos ennemis frapper en premier. »En effet, les États-Unis devraient être prêts à agir non seulement de manière préventive contre les menaces imminentes, mais également de manière préventive contre les menaces potentielles. Le vice-président Dick Cheney a été catégorique sur ce point en justifiant le renversement de Saddam Hussein à la veille de la guerre en Irak. « Il n’y a aucun doute sur qui va l’emporter s’il y a une action militaire. Et il ne fait aucun doute que ce sera moins cher et moins coûteux de le faire maintenant que d’attendre un an, deux ans ou trois ans avant qu’il ait mis au point des armes encore plus meurtrières, peut-être des armes nucléaires. »
Troisièmement, les États-Unis devraient utiliser leur pouvoir sans précédent pour changer les régimes des États voyous. L’idée d’un changement de régime n’était pas nouvelle dans la politique étrangère américaine. L’administration Eisenhower a orchestré le renversement du Premier ministre iranien Mohammed Mossadegh; la CIA a formé des exilés cubains dans une tentative ratée d’évincer Fidel Castro; Ronald Reagan a canalisé l’aide aux contras nicaraguayens pour renverser les Sandinistes; et Bill Clinton a aidé les forces d’opposition serbes à se débarrasser de Slobodan Milosevic. Ce qui était différent sous la présidence Bush, c’était la volonté, même en l’absence d’une attaque directe contre les États-Unis, d’utiliser les États-Unis. forces militaires dans le but exprès de renverser d’autres gouvernements. C’était l’essentiel des guerres d’Afghanistan et d’Irak. Il reposait sur la conviction que si les États-Unis poussaient, personne ne pourrait repousser.
11 septembre
La révolution Bush n’a pas commencé, comme beaucoup l’ont suggéré, le 11 septembre. La vision du monde qui l’a conduit existait bien avant que les avions à réaction ne pénètrent dans les tours jumelles et le Pentagone. Bush a exposé sa philosophie alors qu’il était en campagne électorale. La plupart des commentateurs n’ont pas remarqué ce qu’il disait parce qu’ils étaient plus préoccupés par ce qu’il savait du monde que par ce qu’il croyait. Bush a commencé à mettre en œuvre ses idées dès qu’il a prêté serment. Sa croyance en la nécessité d’une Amérique non liée était derrière sa poursuite de la défense antimissile. C’est également à l’origine de son rejet du Protocole de Kyoto sur les changements climatiques, de la Cour pénale internationale et d’une foule d’autres accords multilatéraux qu’il a critiqués ou abandonnés au cours des huit premiers mois de sa présidence.
Ce que le 11 septembre a fourni était le motif de promulguer la révolution Bush rapidement et sans hésitation. La politique étrangère est passée d’une priorité secondaire de sa présidence à sa mission déterminante. « Je suis ici pour une raison », a déclaré Bush à son conseiller politique en chef, Karl Rove, peu après les attaques, « et c’est ainsi que nous serons jugés. »Il a dit au Premier ministre japonais Junichiro Koizumi quelque chose de similaire. « L’histoire sera le juge, mais elle ne jugera pas bien quelqu’un qui n’agit pas, quelqu’un qui attend juste du temps ici. »La guerre contre le terrorisme est devenue une question qui bouillait dans son sang, et il avait l’intention de la combattre à sa manière.
Le 11 septembre a également donné à Bush l’occasion de faire sa révolution sans craindre d’être contesté chez lui. Le mécontentement du Congrès à l’égard de la gestion de la politique étrangère par Bush s’était accru tout au long de l’été 2001. Certains démocrates ont même pensé que cela pourrait être un enjeu gagnant pour eux lors des élections de mi-mandat. À la suite des attaques, cependant, la résistance du congrès aux politiques de sécurité nationale de Bush s’est évaporée. La déférence du Congrès reflétait en partie l’énormité des attaques et la conviction de principe que les législateurs devraient s’en remettre à un leadership présidentiel fort en période de crise nationale. Mais cela reflétait aussi une bonne dose de politique. Plutôt que de blâmer le président de ne pas avoir anticipé les attaques, les Américains se sont ralliés à lui. La nouvelle popularité de Bush s’est traduite par un pouvoir politique. Les législateurs peuvent ignorer les plaidoiries d’un président impopulaire, mais ils tiennent généralement compte des demandes d’un président populaire.
Le Mythe néoconservateur
À la fin de la guerre d’Irak, la plupart des commentateurs ont reconnu que Bush avait présidé à une révolution de la politique étrangère américaine. Ils doutaient cependant que le président en soit responsable. Ils ont plutôt donné le crédit (ou le blâme) aux penseurs « néoconservateurs » au sein de l’administration, dirigés par le secrétaire adjoint à la Défense Paul Wolfowitz, qui, selon eux, étaient déterminés à utiliser la grande puissance américaine pour transformer les régimes despotiques en démocraties libérales. Un écrivain a affirmé que Bush était « l’instrument callow des idéologues néoconservateurs. »Un autre a fait remarquer le « coup d’État néoconservateur » à Washington et s’est demandé si « George W. comprenait parfaitement la grande stratégie que Wolfowitz et d’autres collaborateurs déploient. » Un troisième pensait que la victoire des néoconservateurs était évidente. « À moins d’habiter au fond d’un puits, vous avez probablement remarqué que le 11 septembre et l’Irak ont un effet transformateur sur la droite américaine. La formulation courte est que le soi-disant néoconservatisme a triomphé. »
Cette sagesse conventionnelle était erronée sur au moins deux points. Premièrement, il a fondamentalement mal compris les courants intellectuels au sein de l’administration Bush et du parti républicain plus généralement. Les néoconservateurs étaient plus importants en dehors de l’administration, en particulier dans les pages de Commentaires et de l’Hebdomadaire et dans les studios de télévision de Fox News, qu’ils ne l’étaient à l’intérieur. La plupart des conseillers de Bush, notamment Dick Cheney et le secrétaire à la Défense Donald Rumsfeld, n’étaient pas des néoconservateurs. Ils étaient plutôt des nationalistes affirmés — des conservateurs traditionnels de la ligne dure prêts à utiliser la puissance militaire américaine pour vaincre les menaces contre les États-Unis. sécurité mais réticente en règle générale à utiliser la primauté américaine pour refaire le monde à son image. Alors que les néoconservateurs parlaient d’une occupation militaire longue et coûteuse en Irak, les nationalistes affirmés parlaient d’une transition rapide et d’un départ « de l’Irak pour les Irakiens. »
Bien que les néoconservateurs et les nationalistes affirmés diffèrent sur la question de savoir si les États-Unis devraient diffuser activement leurs valeurs à l’étranger, tous deux étaient profondément sceptiques quant au consensus de la guerre froide sur l’importance de l’État de droit et la pertinence des institutions internationales pour la politique étrangère américaine. Ils ont placé leur foi non pas dans la diplomatie et les traités, mais dans le pouvoir et la détermination. Un accord sur ce point clé a permis aux néoconservateurs et aux nationalistes affirmés de former un mariage de complaisance pour renverser l’approche de la politique étrangère de la guerre froide alors même qu’ils étaient en désaccord sur le type d’engagement que les États-Unis devraient prendre pour reconstruire l’Irak et refaire le reste du monde.
Le deuxième défaut et le plus important de la théorie du coup d’État néoconservateur était qu’elle sous-estimait grossièrement George W. Bush. L’homme de Midland n’était pas une figure de proue de la révolution de quelqu’un d’autre. Il est peut-être entré dans le Bureau ovale sans savoir quel général dirigeait le Pakistan, mais pendant ses 30 premiers mois au pouvoir, il était le marionnettiste, pas la marionnette. Il sollicitait activement les conseils de ses conseillers chevronnés, et il tolérait, sinon encourageait, de vigoureux désaccords entre eux. Si nécessaire, il les a annulées. George W. Bush a mené sa propre révolution.
Où est la Révolution ?
Toutes les révolutions ne réussissent pas. Alors qu’Air Force One tirait des ailes au-dessus de Bagdad dans un geste de triomphe, il y avait des signes troublants de choses à venir pour une Amérique non liée. AMÉRICAIN. les troupes irakiennes se sont retrouvées impliquées dans une guerre de guérilla avec les restes du régime de Saddam Hussein. La colère à l’étranger contre ce qui était considéré comme une Amérique arrogante et hypocrite avait enflé. Les alliés proches ont parlé ouvertement non pas de la meilleure façon de travailler avec les États-Unis, mais de la manière de limiter sa capacité d’action. Washington commençait à faire face à une nouvelle question: les coûts de la révolution Bush en politique étrangère étaient-ils sur le point d’en engloutir les bénéfices?
Une partie du problème de la révolution de Bush résidait dans la façon dont Bush et ses conseillers la menaient. Ils ont refusé de dissimuler la poigne de fer du pouvoir américain dans le gant de velours de la diplomatie, préférant plutôt exprimer leur mépris pour des opinions différentes des leurs. Donald Rumsfeld, comme l’attestait son rejet de la France et de l’Allemagne comme de la « vieille Europe », avait un zèle particulier pour insulter ses amis et ses alliés. Sans surprise, cette attitude a frappé beaucoup en dehors des États—Unis — et plus que quelques-uns en son sein – comme une arrogance née du pouvoir et non du principe. Ils en voulaient profondément.
Le problème le plus profond, cependant, était que la prémisse fondamentale de la révolution Bush — que la sécurité de l’Amérique reposait sur une Amérique non liée — était erronée. Malgré tous les discours au début du 21e siècle selon lesquels les États-Unis étaient une hyperpuissance, le monde était au-delà de la capacité d’un pays à contrôler. La plupart des défis les plus importants auxquels l’Amérique a été confrontée à l’étranger ne pourraient être relevés qu’avec la coopération active des autres. La question était de savoir comment assurer au mieux cette coopération.
Bush soutenait que si l’Amérique menait, ses amis et ses alliés suivraient. Certes, ils pourraient râler parce qu’ils n’aimaient pas la façon dont Washington avait l’intention de diriger. Certains pourraient même décider d’attendre de voir les avantages de l’action américaine. En fin de compte, cependant, ils uniraient leurs forces avec les États-Unis dans la lutte contre les menaces telles que le terrorisme et la prolifération des armes parce qu’ils faisaient confiance aux motivations de l’Amérique et qu’ils partageaient ses intérêts. Les pays ne se couperaient pas le nez pour se moquer de leur visage.
L’Irak a révélé la faille de cette pensée. La plupart des pays, y compris tous les membres du Conseil de sécurité des Nations Unies, partageaient un intérêt majeur à s’assurer que l’Irak ne possédait pas d’armes de destruction massive, en particulier d’armes nucléaires. Mais cet intérêt commun ne s’est pas automatiquement traduit par une coopération active dans une guerre visant à chasser Saddam Hussein — ni même par un soutien à une telle guerre. Quelques pays ont activement essayé d’arrêter la marche vers la guerre, et beaucoup d’autres se sont simplement assis sur la touche. Peu de choses ont changé après le renversement de la statue de Saddam Hussein sur la place Firdos. Bien que de nombreux pays aient estimé que la stabilisation de l’Irak d’après—guerre était d’une importance vitale — pour la stabilité régionale, la sécurité internationale et leur propre sécurité nationale -, ils ne se sont pas précipités pour se joindre à l’effort de reconstruction. En juillet 2003, les troupes américaines constituaient plus de 90% de toutes les forces soutenant l’opération en Irak — pour un coût annuel pour le contribuable américain de 50 milliards de dollars. La Grande-Bretagne fournit la plupart des autres forces. Les contributions étrangères restantes étaient insignifiantes. La Hongrie, par exemple, a accepté de fournir 133 chauffeurs de camion, mais pas de camions, de mécaniciens ou autre chose. Dans d’autres cas, les pays n’ont accepté de fournir des troupes qu’après que Washington ait accepté de les payer — donnant un tout nouveau sens au concept de partage du fardeau.
La leçon de l’Irak était donc que parfois, lorsque l’Amérique mène, peu suivent. Ce fut finalement le véritable danger de la révolution Bush. Les amis et alliés de l’Amérique ne pouvaient que rarement empêcher Washington de faire ce qu’il souhaitait, peu importe à quel point certains commentateurs étaient d’avis contraire. Cependant, les amis et alliés de l’Amérique n’ont pas eu besoin de résister à la politique américaine pour faire payer à Washington le prix de sa volonté de ne pas être lié par aucune règle. Ils pouvaient simplement refuser de lui venir en aide lorsque leur aide était la plus nécessaire ou souhaitée. Cela, à son tour, risquait de saper non seulement ce que l’Amérique pouvait réaliser à l’étranger, mais aussi le soutien national au pays pour engager le monde. Les Américains pourraient à juste titre se demander: si d’autres ne veulent pas supporter le fardeau de relever des défis difficiles, pourquoi devrions-nous le faire? À cet égard, une Amérique non liée pourrait finalement conduire à une Amérique moins sûre.