Le Commonwealth a été décrit comme un organisme qui pourrait évoluer, mais qui n’aurait pas pu être construit à partir d’un plan directeur. Cela la distingue de l’Organisation des Nations Unies, construite autour de sa charte dans l’effort conscient d’établir des normes universellement reconnues pour la conduite internationale.
Contrairement à d’autres organisations officielles internationales, le caractère du Commonwealth est moins nettement celui d’une alliance ou d’un arrangement contractuel que celui d’une famille. De nombreux présidents et premiers ministres du Commonwealth, ainsi que son chef, la reine Elizabeth II, ont attiré l’attention sur ce sentiment de famille. Comme une famille, le Commonwealth existe parce que ses membres ont le sentiment d’avoir un lien naturel de longue date. Son travail pour le développement a été possible parce que la connexion du Commonwealth était déjà là.
Les membres considèrent le lien comme naturel parce qu’ils ont un passé commun, un langage commun et, malgré leurs différences, une capacité accrue à se faire confiance. Ils ont utilisé ce lien pour renforcer leur développement mutuel et travailler en partenariat pour faire progresser un accord mondial sur des questions cruciales telles que le commerce, la dette, l’égalité des sexes, l’environnement, la menace du terrorisme et le système financier international.
Un produit de l’histoire et de la prévoyance
Le Commonwealth d’aujourd’hui n’était en aucun cas un développement inévitable. Il est né des liens puissants qui se sont tissés entre les dirigeants et les peuples, notamment pendant le processus de décolonisation et dans les premières années de l’évolution du Commonwealth en tant qu’association d’États souverains. Les conséquences des changements menés par Jawaharlal Nehru et Kwame Nkrumah sont mieux connues, mais il existe plusieurs points tournants de ce type.
Statut de Dominion
Au début du XIXe siècle, la politique impériale britannique commença à s’assouplir sous la pression d’une plus grande autodétermination, initialement principalement de la part des populations d’origine britannique des colonies les plus avancées. Le Canada fut le premier à obtenir l’autonomie gouvernementale (dans les années 1840) et le premier à devenir un dominion (1867). Le statut de dominion, qui permettait l’autonomie gouvernementale et une grande indépendance dans les affaires étrangères, changeait fondamentalement la relation entre la colonie et le pouvoir impérial. C’est peut-être dans cet esprit que le politicien britannique Lord Rosebery, en visite à Adélaïde en Australie en 1884, a qualifié l’empire de « Commonwealth des nations ».
L’Australie a obtenu le statut de dominion lorsque ses États se sont unis sous le nom de Commonwealth d’Australie en 1901. La Nouvelle-Zélande a suivi en 1907, l’Afrique du Sud en 1910 et l’État libre d’Irlande en 1921. Les cinq dominions et l’Inde avaient leur propre représentation à la Société des Nations, précurseur de l’ONU.
La Grande-Bretagne et les dominions ont été caractérisés dans le rapport Balfour de 1926 comme des « communautés autonomes au sein de l’Empire britannique, égales en statut, ne se subordonnant nullement l’une à l’autre dans aucun aspect de leurs affaires intérieures ou extérieures, bien qu’unies par une allégeance commune à la Couronne, et librement associées en tant que membres du Commonwealth britannique des Nations ».
Le Statut de Westminster, adopté par le parlement britannique en 1931, reconnaissait juridiquement l’indépendance de fait des dominions. Les parlements du Canada, de l’Afrique du Sud et de l’État libre d’Irlande ont rapidement adopté une loi édictant le statut. L’Australie l’a adopté en 1942 et la Nouvelle-Zélande en 1947. Terre-Neuve renonce à son statut de dominion et est incorporée au Canada en 1949.
Adhésion républicaine
Dans le même temps, la lutte pour l’autonomie en Inde (qui comprenait alors également le Bangladesh et le Pakistan) s’intensifiait. L’Inde et le Pakistan ont obtenu leur indépendance – en tant que dominions et membres du Commonwealth – en 1947, et le Sri Lanka a suivi en 1948.
Ces événements ont marqué un changement de direction pour le Commonwealth, car ce sont les premiers pays où la pression pour l’indépendance est venue des populations autochtones plutôt que des communautés descendant principalement des colons britanniques. Cela a jeté les bases de l’évolution d’un Commonwealth multiracial.
Ensuite, le Commonwealth a fait face à une crise constitutionnelle. Il a été supposé que le lien principal de l’association serait que tous les membres auraient le monarque du Royaume-Uni comme chef d’État. L’assemblée constituante de l’Inde a décidé d’adopter une forme de gouvernement républicain, tout en souhaitant rester au sein du Commonwealth. Lors de la Réunion des Premiers ministres du Commonwealth de 1949, il a été convenu que l’Inde pourrait rester membre en tant que république, mais en acceptant le monarque « comme symbole de la libre association des nations membres indépendantes et en tant que tel Chef du Commonwealth ».
Cette évolution a ouvert la voie à d’autres pays qui ont adopté des constitutions républicaines (ou avaient un monarque national) pour devenir membres du Commonwealth. Au début de 2006, 37 des 53 membres n’avaient pas la reine Elizabeth II comme chef d’État titulaire, mais tous l’ont acceptée à la tête du Commonwealth.
La Reine est également chef d’État dans 16 pays du Commonwealth, tous entièrement indépendants. Elle est à la tête de chacun de ces États individuellement. À l’exception du Royaume-Uni, les pays dont la Reine est souveraine sont désormais officiellement connus sous le nom de royaumes (bien que le terme soit, dans la pratique, pratiquement obsolète) et la Reine est représentée par un gouverneur général qui exerce les fonctions officielles de chef de l’État.
Vent de changement
La Côte de l’Or, en Afrique de l’Ouest, est devenue indépendante sous le nom de République du Ghana et a rejoint le Commonwealth en 1957, le premier pays africain gouverné par une majorité à y adhérer. Cela a marqué le début d’un nouveau développement, ce que le Premier ministre britannique Harold Macmillan a appelé « le vent du changement qui déferle sur l’Afrique ». Au cours des deux décennies suivantes, la domination du Royaume-Uni a pris fin dans de nombreuses régions d’Afrique, d’Asie, des Caraïbes, de la Méditerranée et du Pacifique. Les membres du Commonwealth se sont rapidement élargis.
La Malaisie (plus tard incorporée à la Malaisie) a également obtenu son indépendance en 1957, suivie du Nigeria et de Chypre (1960), de la Sierra Leone et de la Tanzanie (1961), de la Jamaïque, de Trinité-et-Tobago et de l’Ouganda (1962), etc. La grande majorité des pays accédant à l’indépendance ont choisi de rejoindre le Commonwealth. Avec la réadmission de l’Afrique du Sud après les élections de 1994, le nombre de membres est passé à 51 pays. Le Cameroun, indépendant depuis 1960, a adhéré en octobre 1995 et le Mozambique, qui avait depuis longtemps exprimé le désir d’adhérer à l’association et avait été lié à celle-ci tout au long de la longue lutte de l’Afrique australe pour l’égalité raciale, a été admis comme membre en novembre 1995.
Quelques pays n’ont pas adhéré. Le Myanmar (alors Birmanie, indépendante en 1947) choisit de ne pas y adhérer et l’Irlande se retire en 1949. Un certain nombre de pays principalement du Moyen–Orient – anciennes dépendances, mandats, protectorats ou États protégés du Royaume-Uni – ont choisi de ne pas rejoindre le Commonwealth à l’indépendance. Les Maldives sont devenues indépendantes en 1965 mais n’ont adhéré à l’association qu’en 1982. Samoa (anciennement un territoire sous tutelle des Nations Unies administré par la Nouvelle-Zélande) est devenu indépendant en 1962, mais n’a adhéré qu’en 1970.
Trois pays ont quitté le Commonwealth et ont ensuite rejoint le Commonwealth. Le Pakistan a quitté en 1972, après que d’autres membres ont reconnu le nouvel État du Bangladesh (qui faisait auparavant partie du Pakistan), mais a été accueilli de nouveau dans l’association en 1989 lorsque le gouvernement démocratiquement élu a demandé à réintégrer l’association.
L’adhésion de l’Afrique du Sud a expiré en 1961. Une fois devenue une république, il était nécessaire de présenter une nouvelle demande officielle d’adhésion. La résistance du Commonwealth aux politiques d’apartheid du gouvernement de l’époque a clairement montré que cela ne serait pas accordé et l’Afrique du Sud s’est donc retirée. À la suite des élections démocratiques de 1994, l’Afrique du Sud a elle aussi été accueillie à nouveau dans l’association et y a réintégré le 1er juin 1994.
Les îles Fidji ont cessé d’être membres en 1987: à la suite d’un coup d’État militaire et de la déclaration d’une république, les îles Fidji ont laissé son adhésion expirer lorsqu’elles ont elles aussi reçu peu d’encouragements de la part des autres membres à présenter une nouvelle demande. Dix ans plus tard et après avoir entamé un processus de réforme constitutionnelle, le pays est redevenu membre en octobre 1997.
Le Nigéria, membre du Commonwealth depuis son indépendance en 1960 et participant activement à de nombreuses initiatives importantes, a été suspendu de ses fonctions en novembre 1995 lorsque les chefs de gouvernement ont décidé qu’il violait les principes de la Déclaration de Harare de 1991. La suspension était initialement de deux ans. Le Groupe d’action ministériel du Commonwealth a suivi l’évolution de la situation au Nigéria (ainsi qu’en Gambie et en Sierra Leone) à partir de 1995. À la mi-1998, avec l’accession d’un nouveau chef d’État, le Nigéria s’est lancé dans un programme de transition vers une démocratie civile. Après avoir achevé son calendrier électoral au début de 1999, sa suspension du Commonwealth a été levée avec la prestation de serment le 29 mai 1999 d’un président civil démocratiquement élu.
Trois membres, les îles Fidji, le Pakistan et le Zimbabwe, ont chacun été suspendus ces dernières années des conseils de l’association, en attendant le rétablissement de la démocratie conformément à la constitution. La suspension des îles Fidji a été levée en décembre 2001. À la suite de la déclaration du CHOGM sur le Zimbabwe en décembre 2003, le gouvernement du Zimbabwe s’est retiré du Commonwealth. La suspension du Pakistan a été levée en mai 2004.
Élargissement du rôle du Commonwealth
Bien que l’adhésion au Commonwealth ait évolué, ses fonctions ont évolué parallèlement. En 1965, le Secrétariat du Commonwealth a été créé à Londres, donnant à l’association sa propre capacité administrative de consultation et d’autres formes de coopération. La Fondation du Commonwealth a également été créée par les dirigeants du Commonwealth en 1965 et a commencé ses activités l’année suivante, d’abord pour relier les membres des professions, puis pour soutenir les organisations non gouvernementales et promouvoir la culture et les arts du Commonwealth, et plus tard, la société civile. Puis, en 1988, le Commonwealth of Learning a été créé pour encourager le développement et le partage des connaissances, des ressources et des technologies de l’apprentissage ouvert et de l’enseignement à distance.
En 1971, le Fonds du Commonwealth pour la coopération technique a été lancé, établissant le Commonwealth comme un canal par lequel les pays membres pouvaient s’entraider dans leur développement. La CFTC a été dès le départ envisagée non pas comme un fonds de capital, mais comme un système mutuel d’échange de compétences. Les pays membres y contribuent, sur une base volontaire, et peuvent puiser dans ses ressources, selon les besoins. La CFTC a été l’un des premiers pionniers de la coopération technique entre pays en développement, car son financement permet à des spécialistes expérimentés de pays en développement d’offrir leurs compétences à d’autres pays, un ou deux pas derrière eux dans ce domaine du développement. En partie grâce à ses activités de coopération technique, le Commonwealth a développé des compétences particulières pour aider les pays dans des domaines tels que la promotion de la femme, la protection de l’environnement et la participation des jeunes au développement.
Le rôle du Commonwealth dans la politique internationale s’est accru à partir des années 1960. L’association est devenue l’un des principaux centres de pression mondiale contre le racisme, en particulier en Rhodésie (Zimbabwe), en Afrique du Sud et en Namibie – pays ayant des liens avec le Commonwealth.
Elle a également apporté une contribution importante aux débats mondiaux sur les questions économiques internationales, notamment à travers ses rapports de groupes d’experts sur des sujets tels que les systèmes financiers et commerciaux mondiaux et la dette des pays en développement. Ces rapports ont été préparés par des groupes de spécialistes de pays riches et pauvres de différentes parties du monde, et représentaient un consensus entre le Nord et le Sud sur la manière de progresser dans ces débats mondiaux.
Depuis l’adoption de la Déclaration du Commonwealth de Harare par les chefs de gouvernement en octobre 1991, le Commonwealth attache une importance considérable à la promotion de la démocratie. Les quatre principaux moyens par lesquels le Secrétariat du Commonwealth a aidé ont été l’observation des élections, la fourniture d’experts en démocratie sur demande, l’organisation d’ateliers et la production de publications. Depuis 1991, les secrétaires généraux du Commonwealth ont constitué quelque 47 groupes d’observateurs et 11 équipes d’experts qui seront présents aux élections et formuleront des recommandations pour l’avenir. Au cours de la seule période de 13 mois entre juin 2002 et juin 2003, le Secrétariat a envoyé 13 experts en démocratie dans six pays; il a également organisé une importante série d’ateliers, accompagnés de publications, à l’intention des directeurs généraux des élections, des dirigeants de partis politiques et de la société civile. Et depuis 1995, le Commonwealth dispose d’un mécanisme d’autodiscipline, à travers le Programme de Millbrook et le Groupe d’action ministérielle du Commonwealth, pour faire face aux « violations graves ou persistantes » des principes contenus dans la Déclaration de Harare.
Le Commonwealth s’est également engagé dans un programme d’assistance aux pays membres en matière de développement économique, par exemple en réformant le secteur public, en encourageant la croissance du secteur privé et en promouvant le commerce et l’investissement – par la création d’un Conseil des affaires du Commonwealth, de l’Initiative d’investissement privé du Commonwealth et de la Facilité d’accès au commerce et à l’investissement.