CELA SEMBLAIT être une surenchère lorsque le président Joe Biden s’est engagé en juillet à superviser « la plus grande diminution jamais enregistrée de la pauvreté des enfants en un an dans l’histoire des États-Unis ». D’ici la fin de l’année, cependant, il s’avérera probablement avoir eu raison. Une modélisation récente réalisée par des chercheurs de l’Université de Columbia estime qu’en juillet, la pauvreté des enfants était inférieure de 41% à la normale.
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L’Amérique tolère depuis longtemps un taux anormalement élevé de pauvreté chez les enfants par rapport aux autres pays avancés — selon la façon dont il est mesuré, entre un enfant sur six et un enfant sur cinq sont considérés comme pauvres. La raison pour laquelle n’est pas mystérieuse. Le filet de sécurité a toujours été le plus mince pour les plus jeunes du pays: l’Amérique dépense un modeste 0.6% du PIB sur les prestations familiales et familiales contre 2,1% en moyenne dans l’OCDE. Que se passerait-il si cela devait changer? La ruée du Congrès de trésorerie mis à disposition pour amortir les retombées économiques de covid-19 a fourni une expérience.
Dans le statu quo, les chercheurs — Zachary Parolin, Sophie Collyer, Megan Curran et Christopher Wimer — calculent que le taux de pauvreté infantile aurait été de 20% en juillet. En raison de certaines nouvelles politiques d’allégement telles que le renflouement des entreprises, les chèques de relance émis pour la plupart des familles et des allocations de chômage plus généreuses, ce taux est tombé à environ 16%. Mais l’inconvénient le plus important a été un crédit d’impôt pour enfants plus généreux, qui a été réaménagé pour ressembler beaucoup plus aux régimes d’allocations familiales utilisés dans d’autres pays. D’une part, les crédits sont versés mensuellement plutôt que lorsque les familles déclarent leurs impôts annuels (comme c’est le cas pour le crédit d’impôt sur le revenu gagné qui subventionne les salaires des Américains de la classe ouvrière, ou la déduction des intérêts hypothécaires qui subventionne le mode de vie suburbain de la classe moyenne supérieure). La valeur des crédits diminue à mesure que le revenu familial augmente, mais ceux qui gagnent jusqu’à 240 000 $ sont admissibles à un certain montant.
Les chèques sont également plus généreux qu’auparavant: les parents de jeunes enfants reçoivent 300 $ par mois tandis que ceux avec des enfants de plus de six ans reçoivent 250 $. Ces paiements, adoptés dans le cadre de la relance de 1,9 trn de M. Biden, n’ont commencé qu’en juillet. Mais en seulement un mois, ils ont eu un grand effet. Le taux de pauvreté infantile est passé de 15,8% en juin à 11,9%, ce qui représente une baisse de 3 millions d’enfants américains vivant dans la pauvreté.
C’est un début encourageant pour le déploiement de la politique de lutte contre la pauvreté peut-être la plus importante depuis une génération. Et il y a des premières indications que l’argent est dépensé pour les nécessités, pas simplement économisé. Les enquêtes du Census Bureau montrent que la plupart des familles disent dépenser les nouveaux fonds pour l’habillement, la nourriture, le logement et les services publics plutôt que de rembourser leurs dettes ou de renforcer leurs économies. Il semble également y avoir des effets mesurables sur les difficultés. Le nombre de ménages avec enfants qui ont déclaré ne pas avoir assez de nourriture au cours de la semaine écoulée a considérablement diminué après le début du premier paiement, passant de 13,7 % à 9,5 % (voir graphique 2).
Cela ne signifie pas que le déploiement a été impeccable. Pour réduire les obstacles administratifs, les crédits sont censés circuler automatiquement de l’Internal Revenue Service (IRS) vers les comptes bancaires familiaux. Cependant, une minorité importante de familles américaines n’ont pas produit de déclarations de revenus au cours des deux dernières années, ce qui signifie que les enfants admissibles manquent à l’appel. « La sensibilisation a été assez limitée de notre point de vue », explique Tyler Hall de GiveDirectly, un organisme de bienfaisance. Il note qu’une tentative — un message vidéo de M. Biden posté sur Twitter — a peu de chances d’atteindre de nombreuses familles disparues. Environ la moitié des Américains qui gagnent trop peu pour produire des déclarations de revenus fédérales ne possèdent pas d’ordinateur; et un cinquième n’a pas les comptes bancaires nécessaires pour recevoir des paiements en premier lieu.
Le Département du Trésor a mis en place un portail en ligne pour permettre à ces familles de s’inscrire aux prestations. Pour commencer, il s’agissait d’un site Web maladroit qui ne pouvait pas être lu en espagnol ou facilement navigué sur les téléphones mobiles. Aucun fonds dédié n’a été réservé aux « navigateurs » pour trouver ces familles difficiles à joindre et les inscrire.
Un haut responsable de la Maison Blanche reconnaît ces critiques mais souligne que l’IRS n’a eu que quelques mois après l’adoption par le Congrès de la politique de mise en place de paiements, et que le taux de couverture de la plupart des programmes de lutte contre la pauvreté est inférieur à 100%. Environ 67,6 millions d’enfants seraient admissibles. Au mois d’août, cependant, le Département du Trésor a estimé qu’il avait effectué des paiements pour 61 millions d’enfants. Il s’agit tout de même d’une augmentation de quelque 1,6 million par rapport aux paiements de juillet — ce qui laisse penser que la sensibilisation jusqu’à présent a été un succès modeste. Un site Web jazzier créé par Code for America, un groupe de bon gouvernement, a depuis été lancé. La stratégie future sera triple, dit le responsable: encourager les familles à déclarer des impôts, si possible; essayer de les inscrire de manière croisée lors de l’inscription à d’autres programmes fédéraux, sinon; et demander au Congrès de s’approprier plus de fonds pour que les navigateurs aident à inscrire les gens.
Les organisations privées et les philanthropes qui ont tenté de faire passer le mot notent des difficultés insolubles. Les familles à statut mixte — parents sans papiers dont les enfants citoyens sont admissibles — sont particulièrement réticentes. Elizabeth Gonzalez, qui a frappé aux portes du sud-ouest de Detroit pour faire connaître le crédit, note que beaucoup de ces familles craignent que la prise de fonds compromette leurs chances d’obtenir des papiers de résidence.
L’écart de couverture atténue le potentiel de lutte contre la pauvreté du programme. Si le plan parvenait à atteindre une couverture proche de la couverture complète, les chercheurs de Columbia estiment que la part des enfants vivant dans la pauvreté pourrait encore baisser, à moins de 10% (et moins de la moitié du taux de statu quo). Ces réductions s’accumuleraient de manière disproportionnée chez les enfants noirs et hispaniques — qui sont plus susceptibles d’être éligibles aux paiements mais ne les reçoivent pas. Avec une couverture complète, la pauvreté des enfants noirs passerait de son estimation actuelle de 18,4% à 13,6%; pour les enfants hispaniques, de 16,8% à 14,1%. Un programme apparemment neutre sur le plan racial aurait de grands effets sur les disparités raciales s’il était mis en œuvre de manière plus robuste.
Tous ces progrès sont actuellement prévus pour être limités dans le temps, cependant. Les démocrates au Congrès ont accepté de mettre en œuvre les paiements améliorés uniquement pendant un an. Toutes les priorités législatives de M. Biden sont en train d’être transformées par le Congrès en un méga-paquet coûtant des milliards de dollars. L’avenir du crédit élargi reposera sur ces négociations délicates. La proposition de la Maison Blanche est de poursuivre les paiements jusqu’en 2025, mais pas de les rendre permanents. Le coût de cette opération serait de 100 milliards de dollars par an, soit 0,45% du PIB, ce qui est inférieur au montant dépensé en permettant l’imposition des plus-values à des taux préférentiels, ou au montant dépensé pour subventionner des régimes privés d’assurance maladie.
Que le président puisse se fendre les cheveux sur son plus grand succès est peut-être le résultat d’une contrainte auto-imposée. M. Biden tient à présenter son plan comme entièrement payé, sans augmenter les impôts sur les familles gagnant moins de 400 000 dollars par an.
Michael Bennet, un sénateur démocrate du Colorado qui défend cette politique depuis des années, plaide pour une permanence immédiate. « Avoir un filet de sécurité pour les enfants dans le pays et sortir un groupe d’enfants de la pauvreté est un pas en avant important. Et c’est une reconnaissance que les États-Unis d’Amérique n’ont pas à accepter l’un des taux de pauvreté infantile les plus élevés du monde industrialisé comme une caractéristique permanente de notre démocratie et de notre économie « , dit-il. Les chances que les choses reviennent à l’ancienne normale deviendront bientôt impensables, estime M. Bennet. « Je serais très surpris que le crédit d’impôt pour enfants ne soit finalement pas rendu permanentI je pense qu’il va être extrêmement populaire auprès du peuple américain. »■
Une première version de cet article a été publiée en ligne le 14 septembre 2021
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Cet article est paru dans la section États-Unis de l’édition imprimée sous le titre « When policy works »