Nuclear arms control in the 2020s

de Biden-administratie ziet wapenbeheersing als een instrument dat veiligheid en stabiliteit kan bevorderen. Zij zal trachten Rusland te betrekken bij verdere vermindering van kernwapens en andere maatregelen. Wapenbeheersing in de jaren 2020 zal een weerspiegeling zijn van de continuïteit met eerdere inspanningen—nucleaire wapenreducties zullen een bilaterale aangelegenheid blijven tussen Washington en Moskou—maar zullen ook nieuwe elementen bevatten. Dat weerspiegelt het feit dat strategische stabiliteit een complexer concept is geworden.

begin met strategische stabiliteit

Donald Trump was de eerste Amerikaanse president in 50 jaar die geen overeenstemming bereikte op het gebied van kernwapens. President Biden ziet wapenbeheersing als een belangrijk beleidsinstrument. Op zijn eerste volledige dag in functie, stemde hij ermee in om het nieuwe strategische Wapenreductieverdrag van 2010 (nieuwe START) met vijf jaar te verlengen. Zijn regering is van plan meer te doen. Op 3 februari zei minister van Buitenlandse Zaken Blinken dat Washington ” met de Russische Federatie, in overleg met het Congres en Amerikaanse bondgenoten en partners, wapenbeheersing zou nastreven die al zijn nucleaire wapens aanpakt.”

Steven Pifer

niet-Resident Senior Fellow-Foreign Policy, Center for Security, Strategy, and Technology, Center on the United States and Europe, Arms Control and Non-Proliferation Initiative

dit zal niet onmiddellijk gebeuren. De administratie moet zijn team op zijn plaats krijgen. Zij zal een herziening van de Amerikaanse programma ‘ s en doctrine uitvoeren, die breder kan zijn dan de nucleaire houding reviews die door vorige overheden worden uitgevoerd.

de eerste serieuze betrokkenheid van de VS en Rusland bij kernwapenkwesties zal waarschijnlijk plaatsvinden tijdens onderhandelingen over strategische stabiliteit. De klassieke definitie van strategische stabiliteit is een situatie waarin geen van beide partijen in een ernstige crisis of een conventioneel conflict de prikkel heeft om eerst kernwapens te gebruiken. Vijf decennia lang, beginnend in de jaren 1960, was strategische stabiliteit grotendeels gebaseerd op het vergelijken van de Amerikaanse en Sovjet strategische offensieve nucleaire strijdkrachten. Als elke partij de mogelijkheid had, zelfs na het absorberen van een massale eerste aanval, om wraak te nemen met verwoestende gevolgen, had geen van beide een prikkel om kernwapens te gebruiken.

het huidige model voor strategische stabiliteit is complexer. In plaats van een twee-speler model gebaseerd op alleen strategische nucleaire krachten, is het huidige multi-speler en multi-domein. Er moet rekening worden gehouden met kernmachten van derde landen, zoals China. Naast kernwapens, moet het model rekening houden met raketafweer, precisie-geleide conventionele staking, ruimte en cyber ontwikkelingen.Al deze factoren moeten aan de orde komen in de strategische stabiliteitsonderhandelingen tussen de VS en Rusland. Ze moeten ook doctrine behandelen. Voorbeeld: escalate-to-deescalate. De meeste Russische experts beweren dat dit nooit officiële Russische doctrine werd. Het Pentagon gelooft echter van wel, en dat heeft de 2018 us nuclear posture review beïnvloed. Op zijn minst lijkt elke partij te geloven dat de andere partij de drempel voor het gebruik van kernwapens heeft verlaagd. Dat laat niemand comfortabel zitten.

kernwapens

formele onderhandelingen over kernwapens zullen in de nabije toekomst een bilaterale aangelegenheid tussen de VS en Rusland blijven. Dat komt door de verschillen in aantallen. Volgens de Federatie van Amerikaanse wetenschappers hebben de Verenigde Staten ongeveer 3.600 kernkoppen in hun actieve voorraad, terwijl Rusland ongeveer 4.300 kernkoppen heeft. Geen enkel derde land telt meer dan ongeveer 300.

de regering-Trump probeerde China bij de onderhandelingen tussen de VS en Rusland te betrekken, maar heeft nooit een plan geformuleerd om dit te doen. Dat is geen verrassing. Washington en Moskou zouden het niet eens zijn om het niveau van China te verlagen, noch zouden ze het eens zijn om een Chinese opbouw te legitimeren tot hun niveau, en China zou geen ongelijke grenzen accepteren.

nieuwe STARTCAPS voor de Verenigde Staten en Rusland elk op niet meer dan 700 ingezette intercontinentale ballistische raketten (ICBM ‘s), onderzeese ballistische raketten (Slbm’ s) en nucleaire bommenwerpers en niet meer dan 1.550 ingezet strategische kernkoppen. Deze limieten blijven van kracht tot februari 2026.

de limieten van New START bestrijken echter niet 60-65% van de actieve nucleaire voorraden van de twee landen. Reserve (of niet-ingezette) strategische kernkoppen, en niet-strategische kernkoppen—al dan niet ingezet-zijn onbeperkt.

na de Koude Oorlog hebben de Verenigde Staten hun niet-strategische kernwapens drastisch verminderd en alle op zee en op het land gebaseerde systemen uitgeschakeld. Vandaag is het enige niet-strategische nucleaire wapen van de VS de B61-zwaartekrachtbom. Rusland daarentegen handhaaft een groot aantal en verscheidenheid aan niet-strategische kernkoppen—bijna 2.000 voor land-, zee – en luchttransport en voor defensieve systemen. Dit wekt de bezorgdheid dat Rusland in een conflict dergelijke wapens zou kunnen gebruiken.

het Amerikaanse leger onderhoudt meer strategische reserve-kernkoppen. Dit weerspiegelt de wil om zich in te dekken tegen technische verrassingen of ongunstige geopolitieke ontwikkelingen. Het leger van de VS heeft nieuwe STARTREDUCTIES geïmplementeerd op een manier die het mogelijk zou maken, mocht het Verdrag instorten, om kernkoppen toe te voegen of te “uploaden” op ICBM ’s en Slbm’ s die nu minder dan hun capaciteit dragen. Terwijl Rusland zijn strategische ballistische raketten moderniseert, breidt het ook zijn uploadcapaciteit uit.

De logische volgende stap voor de Verenigde Staten en Rusland zou leiden tot onderhandelingen over een overeenkomst met een totale limiet die alle hun kernkoppen. (Gepensioneerde maar nog niet ontmantelde kernkoppen kunnen afzonderlijk worden behandeld.) Een geaggregeerde limiet zou de vermindering van het numerieke voordeel van Rusland in niet-strategische kernkoppen kunnen compenseren met een vermindering van het numerieke voordeel van de VS in niet-ingezette strategische kernkoppen.

voor een fictieve overeenkomst wordt uitgegaan van een geaggregeerde limiet van niet meer dan 2.500 totale kernkoppen. Binnen dat aggregaat zou er een sublimit kunnen zijn van niet meer dan 1000 ingezette strategische kernkoppen op ingezette ICBM ‘s, Slbm’ s en alle nieuwe soorten strategische systemen met ingezette kernkoppen—de wapens die het gemakkelijkst worden gelanceerd. Deze aanpak zou bommenwerpers als niet-ingezet behandelen, omdat ze niet aan boord van vliegtuigen worden gehouden. Idealiter zouden alle kernwapens, met uitzondering van die op de ingezette strategische overbrengingssystemen, in opslag worden gehouden. Een nieuwe overeenkomst zou ook de nieuwe startlimieten voor ingezette leveringssystemen en ingezette en niet-ingezette draagraketten kunnen verlagen.

dit zou ambitieus zijn. Dat gezegd hebbende, zou elke nucleaire supermacht acht keer zoveel kernwapens hebben als elk derde land. Zelfs als de Overeenkomst niet tot zulke drastische reducties zou leiden, zou de structuur voor het eerst alle Amerikaanse en Russische kernkoppen vangen.

een dergelijke overeenkomst zou de Verenigde Staten en Rusland in staat kunnen stellen een begin te maken met de behandeling van kernwapenstaten uit derde landen, en hier zou de nucleaire wapenbeheersing in de jaren 2020 nieuw grondgebied kunnen betreden. Washington en Moskou zouden China, Groot-Brittannië en Frankrijk kunnen vragen unilaterale verbintenissen aan te gaan om hun aantal kernwapens niet te verhogen zolang de Verenigde Staten en Rusland hun aantal zouden verminderen en beperkte transparantiemaatregelen overeen te komen om het vertrouwen te wekken dat zij zich aan deze verbintenissen houden.

deze overeenkomst tussen de VS en Rusland vereist nieuwe verificatiemaatregelen om het aantal opgeslagen kernwapens te controleren. Dat zal de militairen van beide partijen waarschijnlijk ongemakkelijk maken. Maar beide hebben zich in het verleden aangepast aan ongemakkelijke controlemaatregelen.Sommige deskundigen op het gebied van wapenbeheersing zijn van mening dat een overeenkomst ter beperking van alle kernwapens, met name niet-strategische kernwapens, te ambitieus is en hebben alternatieve benaderingen voorgesteld. Men zou de grenzen van New START uitbreiden om systemen zoals Intercontinentale grondgelanceerde boost-glide raketten en nucleaire torpedo ‘ s te vangen, andere nieuwe soorten strategische systemen verbieden, en de verhouding tussen inzetbare strategische kernkoppen en inzetbare strategische overbrengingssystemen verminderen, maar niet proberen om niet-strategische kernwapens te beperken.

een ander alternatief zou inhouden dat niet-strategische kernwapens worden verplaatst van bases met bijbehorende overbrengingssystemen naar een klein aantal opslaglocaties, met monitoringactiviteiten om na te gaan of er geen kernwapens aanwezig zijn op de bases met overbrengingssystemen, en niet om het aantal opgeslagen wapens te bevestigen of te controleren. Hoewel het oorspronkelijk alleen voor Europa werd voorgesteld, zou het kunnen worden uitgebreid tot een wereldwijde toepassing.

een derde alternatief zou er alleen op gericht zijn de limieten voor nieuwe START te verlagen. Hopelijk zullen de regeringen van de VS en Rusland echter meer ambitie tonen.

andere mogelijke kwesties op de agenda van de VS en Rusland

wapenbeheersing kunnen in de jaren 2020 een nieuw gebied betreden met betrekking tot kwesties en soorten wapens die, hoewel geen nucleaire wapens, nog steeds van invloed zijn op de strategische stabiliteit. Ze kunnen worden besproken in de VS-Russische strategische stabiliteit gesprekken. Als een mandaat wordt overeengekomen, kunnen deze worden afgesplitst in afzonderlijke onderhandelingen.

een reeks problemen heeft betrekking op raketafweer. Het Amerikaanse mid-course defense (GMD) systeem is ontworpen om te verdedigen tegen schurkenstaten, zoals Noord-Korea, niet tegen een Russische of Chinese ballistische raketaanval. Russische ambtenaren in het verleden hebben niettemin aangegeven een belang in het beperken van raketafweer. Of ze zullen aandringen op onderhandelingen over raketafweer in verband met een volgende ronde van nucleaire wapenonderhandelingen, valt nog te bezien.

de Amerikaanse raketafweer vormt nu en voor de nabije toekomst geen ernstige bedreiging voor Russische strategische ballistische raketten, een punt dat Russische ambtenaren soms lijken te erkennen. (China, met een veel kleinere strategische macht, heeft meer reden tot bezorgdheid, hoewel de prestaties van het GMD-systeem niet bijzonder goed zijn geweest. Aan de andere kant lijkt het niet moeilijk om een overeenkomst te sluiten die strategische raketverdedigingen omvat, zoals het GMD-systeem en het raketverdedigingssysteem van Moskou, die beperkingen zou toepassen, maar de Verenigde Staten nog steeds ruimte zou laten om zich te verdedigen tegen een Noord-Koreaanse ICBM-aanval. Wat moeilijk zou blijken zou zijn de Washington politiek, waar Republikeinen zich verzetten tegen elke limiet op raketafweer.

een ander probleem is precisiegestuurde conventionele aanvalswapens. In sommige gevallen kunnen deze missies vervullen waarvoor voorheen nucleaire wapens nodig waren. Lucht-en zee-gelanceerde kruisraketten zijn in de Amerikaanse inventaris voor decennia en nu in de Russische inventaris. Beide partijen ontwikkelen hypersonische wapens. Met de ondergang van de 1987 Intermediate-range Nuclear Forces Treaty, is er de 9m729 grondgelanceerde kruisraket en waarschijnlijk andere toekomstige intermediate-range raketten. Het zou moeilijk zijn om een regeling te bedenken die al deze wapens beperkt, maar Amerikaanse en Russische ambtenaren zouden kunnen overwegen of een subset een bijzondere bedreiging vormt voor de strategische stabiliteit en moet worden onderworpen aan onderhandelingen.

een mogelijkheid zou zijn om raketten met kernwapenarsenaal te verbieden. Een andere mogelijkheid, hoewel deze nadelen heeft, zou voortbouwen op het Russische idee voor een moratorium op de inzet van middellange-afstands raketten in Europa, op voorwaarde dat dit zou betekenen dat 9M729 raketsystemen uit Europa worden verplaatst.

operaties in de ruimte—gebruikt voor vroegtijdige waarschuwing, commando, controle en communicatie en andere doeleinden—kunnen ook van invloed zijn op de strategische stabiliteit. Een brede overeenkomst die de militarisering van de ruimte verbiedt is moeilijk voor te stellen. Echter, Amerikaanse en Russische ambtenaren zouden kunnen verkennen meer beperkte maatregelen, zoals de keep-out zones rond bepaalde verklaarde satellieten, een verbod op anti-satelliet tests die orbitaal puin te genereren en een verbod op het plaatsen van wapens in de ruimte ontworpen om doelen op de aarde te raken.

wat het cyberdomein betreft, lijken traditionele wapenbeheersingsmaatregelen niet geschikt. Washington en Moskou zouden kunnen beloven zich niet te bemoeien met de nucleaire commando -, controle-en communicatiesystemen van de andere kant, maar noch kon er zeker van zijn dat de belofte werd nageleefd.

in tegenstelling tot de vermindering van kernwapens, die in de jaren 2020 een kwestie tussen de VS en Rusland zal blijven, kunnen sommige gerelateerde kwesties op een bredere basis worden bekeken. China lijkt bijvoorbeeld in toenemende mate een concurrent van de Verenigde Staten en Rusland in de ruimtevaart. Bovendien heeft China veel middellange-afstands raketten. Het blijft in het belang van de VS om China te betrekken bij onderhandelingen over strategische stabiliteit. Op een gegeven moment kunnen trilaterale of multilaterale besprekingen passend zijn.

de agenda voor nucleaire wapenbeheersing en aanverwante kwesties in de jaren 2020is breed. Terwijl de Verenigde Staten, Rusland en anderen erachter komen hoe ze de strategische stabiliteit in een multi-player, multi-domain wereld kunnen handhaven en verbeteren, zullen Washington en Moskou een centrale rol blijven spelen. Er kan veel worden gedaan om de stabiliteit en de mondiale veiligheid te vergroten. Washington en Moskou zullen het wantrouwen dat is ontstaan door schendingen van eerdere wapenbeheersingsovereenkomsten moeten overwinnen en een innovatieve aanpak moeten volgen, ook al blijken bepaalde problemen, althans op korte termijn, onoplosbaar. Maar ze hebben een kans, en een verplichting, om het te proberen.